A A A
Перейти к содержимому

Вы здесь

Концепция проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам миграции населения»

1. Название законопроекта

Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам миграции населения» (далее – Законопроект).

2. Обоснование необходимости разработки законопроекта

Законопроект разработан в целях реализации посланий Президента Республики Казахстан Лидера Нации Н. А. Назарбаева народу Казахстана от  14 декабря 2012 года «Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства» относительно комплексного решения проблем миграции и «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность» от 31 января 2017 года.

С учетом обозначенных задач, предусмотренных Концепцией миграционной политики Республики Казахстан на 2017-2021 годы, утвержденной постановлением Правительства Республики Казахстан от           29 сентября 2017 года № 602 (далее - Концепция) разработка Законопроекта обусловлена необходимостью совершенствования миграционного законодательства, в части:

1) построения эффективной системы внешней трудовой миграции, ориентированной на удовлетворение потребностей экономики страны, создание благоприятного инвестиционного климата и повышение качества трудовых ресурсов;

2) пресечения нелегальной миграции;

3) создания благоприятных условий для этнических репатриантов, прибывающих в Республику Казахстан;

4) создания необходимой правовой основы деятельности уполномоченных государственных органов в сфере реадмиссии, с учетом передового международного опыта в данной области.

Миграционные процессы в республике формируется под влиянием множества факторов. Включая внешнюю (межстрановую миграцию), а также внутреннюю миграцию населения.

Территориальная концентрация производства, капитала и человеческих ресурсов в высокоурбанизированных зонах, на которую ориентирована политика территориально-пространственного развития страны, во многом зависит именно от миграции, так как она является действенным инструментом создания условий для роста экономической активности субъектов рынка и формирования единого внутреннего экономического пространства, гармонично интегрированного с мировой экономикой.

На основе проведенного анализа предложений для формирования концептуальной модели миграционной политики Республики Казахстан и изучения долгосрочных тенденций в развитии миграционных процессов Законопроектом предлагается принять действенные системные меры.

Первое. Построение эффективной системы внешней трудовой миграции и пресечение нелегальной миграции

Система регулирования трудовой миграции получила достаточно комплексное и глубокое развитие ввиду повышенной востребованности иностранных трудовых ресурсов.

В настоящее время, в Казахстане действует комплексная система привлечения как квалифицированных, так и неквалифицированных иностранных работников. Существует система квотирования квалифицированной иностранной рабочей силы (далее – ИРС), многоступенчатая система платной выдачи разрешений работодателям на привлечения ИРС, соответствующая стандартам Всемирной торговой организации система внутрикорпоративных переводов, а также система выдачи справок самостоятельным иностранцам о соответствии уровня образования и квалификации, позволяющих им беспрепятственно трудиться на территории Республики Казахстан.

По низкоквалифицированной рабочей силе, существуют возможности привлечения сезонных иностранных работников, а также трудовых иммигрантов, для работы на домашнем хозяйстве у физических лиц.

Вместе с тем, в системе привлечения иностранной рабочей силы необходимо продолжить внедрение дифференцированных механизмов отбора и использования иностранной рабочей силы на рынке труда. В этих целях предлагается:

во-первых, передать функции Правительства Республики Казахстан по установлению квоты на привлечение иностранной рабочей силы уполномоченному органу по вопросам занятости населения, исключив установление квоты на привлечение иностранной рабочей силы по видам экономической деятельности.

Предложения работодателей на привлечение иностранной рабочей силы будет рассматриваться по мере их поступления в порядке, определяемом уполномоченным органом по вопросам занятости населения.

Компетенцию уполномоченного органа по вопросам занятости населения по выдаче иностранцам или лицам без гражданства справки о соответствии его квалификации для самостоятельного трудоустройства передать местным исполнительным органам.

Изменения позволят обеспечить гибкость и оперативное реагирование на потребность работодателей в иностранных работниках.

во-вторых, внести дополнения в систему выдачи разрешений на трудовую деятельность иностранных работников в Республике Казахстан, предусматривающие распространение действия разрешений на две и более административно-территориальные единицы.

При этом, выдача таких разрешений будет осуществляться при уплате работодателем налогового сбора кратному количеству регионов на которые выдается разрешение, а также при наличии у работодателя договора (контракта) на выполнение работ и оказание услуг в соответствующих регионах.

Потребность на привлечение иностранной рабочей силы в другие административно-территориальные единицы будет осуществляться при формировании квоты с учетом предложений работодателей на соответствующий год.

Вышеуказанный механизм также предлагается применить при привлечении иностранных специалистов в рамках внутрикорпоративного перевода.

в-третьих, в целях улучшения инвестиционного климата страны и повышения конкурентоспособности и привлекательности для иностранных инвесторов предлагается:

1) исключить абзац 3 подпункта 2) пункта 2 статьи 40 Закона «О миграции населения», согласно которому бизнес-иммигранту запрещается создание юридического лица, а также участие в уставном капитале коммерческих организаций путем вхождения в состав участников юридических лиц иностранцам, не получившим визы на въезд в качестве бизнес-иммигрантов.

Указанная норма создает искусственный барьер при привлечении инвестиций в Республику Казахстан.

В соответствии со статьей 6 Закона РК «О государственной регистрации юр.лиц и учетной регистрации филиалов и представительств» от 17 апреля 1995 года (далее - Закон о гос. регистрации), при государственной регистрации юр.лиц, относящихся к субъектам среднего и крупного предпринимательства с иностранным участием, производится в порядке, установленном для государственной регистрации юридических лиц Республики Казахстан. Если иное не установлено международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан, дополнительно должны быть представлены:

- легализованная выписка из торгового реестра или другой легализованный документ, удостоверяющий, что учредитель - иностранное юридическое лицо является юридическим лицом по законодательству иностранного государства;

- копия паспорта или другой документ, удостоверяющий личность учредителя-иностранца.

Данные требования установлены также и Инструкцией по государственной регистрации юридических лиц и учетной регистрации филиалов и представительств (утверждена приказом МЮ РК от 12 апреля 2007 года № 112).

Таким образом, каких-либо требований относительно необходимости получения иностранным лицом визы для учреждения юридического лица на территории Казахстана Законом о гос. регистрации не предусмотрены.

2) наделить местных исполнительных органов компетенцией о предоставлении ходатайства Министерству внутренних дел Республики Казахстан о выдаче разрешения (регистрацию) на временное проживание бизнес-иммигрантам.

В соответствии с Правилами оформления приглашений, согласования приглашений на въезд иностранцев и лиц без гражданства в Республику Казахстан, выдачи, аннулирования, восстановления виз Республики Казахстан, а также продления и сокращения сроков их действия (утверждены совместным приказом исполняющего обязанности Министра иностранных дел Республики Казахстан от 24 ноября 2016 года № 11-1-2/555 и Министра внутренних дел Республики Казахстан от 28 ноября 2016 года № 1100) для получения визы категории «бизнес-иммигрант» согласно пункту 12.7 Правил для бизнес-иммигрантов требуется дополнительно предоставление ходатайства местных исполнительных органов, города республиканского значения и столицы.

В-четвертых, для совершенствования образовательной миграции предлагается предусмотреть срок выдачи виз на въезд иммигрантам, прибывающим с целью получения образования на весь срок академического обучения, определяемый на основании ходатайства принимающей организации образования.

В-пятых, для компенсирования части рабочей силы, не относящейся к высококвалифицированной, в настоящее время в страну привлекаются трудовые иммигранты для работы на хозяйстве у физических лиц и на сезонные работы. Такие иностранные работники привлекаются в страну по разрешениям выдаваемым органами внутренних дел и местными исполнительные органами.

В то же время, несмотря на принимаемые государством меры по снижению роста нелегальных трудовых мигрантов, прибывающих в Республику Казахстан из-за рубежа остаются проблемные вопросы по легализации трудовой деятельности трудовых мигрантов, привлекаемых субъектами микропредпринимательства.

По сведениям Министерства внутренних дел Республики Казахстан за нарушения порядка привлечения иностранной рабочей силы ежегодно привлекаются более 2 тыс. работодателей (в 2015г. – 2080, 2016г. – 2033, 2017г. – 2335), за осуществление трудовой деятельности без получения разрешений на трудоустройство к административной ответственности привлекаются более 12 тыс. иностранцев (в 2015г. – 12514, 2016г. – 9581, 2017г. – 12435).

Следует отметить, что действующая система выдачи работодателям разрешений на привлечение иностранной рабочей силы (далее – ИРС) привлекательна в основном субъектам крупного и среднего предпринимательства, тогда как субъектам микропредпринимательства предусмотренные условия и требования являются затруднительными и недостаточно доступными, что создает условия для коррупции и ухода низкоквалифицированных трудовых иммигрантов в нелегальную деятельность (няни,  работники в сфере предоставления клининговых услуг, сезонные работники и т.д.).

Для решения обозначенных вопросов необходим четкий, осмысленный, всесторонне проработанный подход, который позволит вывести их деятельность в правовое поле.  В этих целях предлагается:

1) предоставить упрощенное право получения разрешения низкоквалифицированным трудовым иммигрантам для осуществления трудовой деятельности у субъектов микропредпринимательства.

Для защиты внутреннего рынка труда необходимо для данной категории трудовых иммигрантов сохранить квоту, установить налоговый сбор в размере 24 МРП в год (57720 тенге), а также предусмотреть условия по соблюдению работодателем казахстанского содержания в кадрах.

Для этой категории трудовых иммигрантов трудовая деятельность будет возможна по перечню востребованных рабочих профессий, определенных уполномоченным органом по вопросам занятости населения.

Второе. Создание благоприятных условий для этнических репатриантов, прибывающих в Республику Казахстан

1. В ускорении адаптации и интеграции оралманов в казахстанское общество одним из ключевых вопросах является обеспечение их занятости. Этому могло бы оказать положительное влияние предоставление возможности этническим казахам осуществлять трудовую деятельность на территории Республики Казахстан до принятия ими решения о переезде на постоянное проживание. Данный подход позволило бы также создать условие для осознанного выбора ими места проживания и обеспечения себя достойной и постоянной работой. 

В этой связи предлагается этническим казахам, проживающим за рубежом, представить возможность осуществлять временную трудовую деятельность в Республике Казахстан без получения разрешения.  

2. Согласно действующему законодательству компетенция по установлению региональной квоты приема оралманов и переселенцев на среднесрочный период или предстоящий год закреплена за Правительством Республики Казахстан. Вместе с тем, изменения потоков этнической и внутренней миграции, а также необходимость полного освоения бюджетных средств, предусмотренных на оказание помощи мигрантам, включенным в региональную квоту приема оралманов и переселенцев, требует оперативного реагирования.

В связи с этим, предлагается компетенцию по установлению региональной квоты приема оралманов и переселенцев закрепить за уполномоченным органом по вопросам миграции.

3. Согласно действующего законодательства этнический казах, прибывший в Казахстан с целью постоянного проживания, для получения статуса оралмана обязан подтвердить факт его проживания на момент приобретения Республикой Казахстан своего суверенитета за ее пределами. На практике данный факт подтверждается предоставлением документов о рождении либо удостоверяющих личность (паспорт иностранного гражданина или лица без гражданства), аттестата или диплома об окончании учебного заведения, трудовой книжки и т.д.

Вместе с тем, в связи с отсутствием отдельных указанных документов (аттестата, диплома, трудовой книжки) или поздними сроками выдачи (документа удостоверяющего личность) не всегда можно определить, что этнический казах ранее не проживал в Казахстане.

В этой связи в целях упрощения процедуры определения постоянного проживания этнического казаха за рубежом предлагается понятие оралман изложить в следующей редакции: «оралман – этнический казах и члены его семьи, ранее не состоявшие в гражданстве Республики Казахстан, прибывший (прибывшие) в Республику Казахстан в целях постоянного проживания на исторической родине и получивший (получившие) соответствующий статус в порядке, установленном настоящим Законом».

4. В целях расширения доступа и упрощения получения государственной услуги «Присвоение статуса оралмана» предлагается оптимизировать государственную услугу. При этом оказание услуги (прием документов и выдача результата) будет осуществляться только через некоммерческого акционерного общества «Государственная корпорация «Правительство для граждан», а решение будет приниматься местными исполнительными органами.

5. Согласно действующему законодательству статус оралмана присваивается местными исполнительными органами в течение пяти рабочих дней со дня обращения.

В целях исключения повторного получения этническим казахом статуса оралман предлагается предусмотреть в законе норму о недопущении повторного обращения этнического казаха за получением статуса оралмана.

6. В настоящее время от этнических казахов при обращений за получением статуса оралмана наличие регистрации по месту проживания не требуется. Вместе с тем, в целях исключения ошибок при формировании анкеты оралмана информационная система «Оралман» интегрирована с базой «Миграционная полиция» Министерства внутренних дел, из которой извлекаются установочные данные этнического казаха (Ф.И.О., дата, месяц и год рождения).

В этой связи предлагается закрепить норму по временной регистрации по месту жительства этнического казаха до обращения за получением услуги присвоение статуса оралмана.

 

7. В соответствии со статьей 16-1 Закона Республики Казахстан «О гражданстве Республики Казахстан» постоянно проживающие на территории Республики Казахстан на законных основаниях оралманы независимо от срока проживания могут быть приняты в гражданство Республики Казахстан в упрощенном (регистрационном) порядке.

Этнические казахи, не имеющие статус оралмана или статус которых прекращен, лишаются такой возможности.

В целях расширения возможностей получения гражданства Республики Казахстан для репатриантов предлагается предоставить право на получение гражданства Республики Казахстан в упрощенном порядке этническим казахам независимо от статуса оралмана.

8. Предлагается уточнить функции Центров временного размещения и Центров адаптации и интеграции оралманов, в том числе касательно:

- использования их для внутренних мигрантов;

- передачи функции по оказанию адаптационных и интеграционных услуг центрам занятости населения и/или путем размещения государственного социального заказа.

Третье. Создание необходимой правовой основы деятельности уполномоченных государственных органов в сфере реадмиссии

В целях создания необходимой правовой основы деятельности уполномоченных государственных органов в сфере реадмиссии, с учетом общепризнанных международных стандартов и передового международного опыта в данной области в настоящее время Республика Казахстан заключила и ратифицировала 15 международных договоров о реадмиссии с зарубежными государствами, некоторые из которых уже фактически реализуются на практике (соглашения с Россией и Беларусью), 14 из которых в настоящее время ратифицированы. Вместе с тем, исполнение взятых на себя международных обязательств в данной сфере существенно осложняется отсутствием согласованных с требованиями заключенных соглашений о реадмиссии нормативных правовых актов Республики Казахстан, устанавливающих соответствующие внутригосударственные процедуры и правила.

При осуществлении деятельности по реализации соглашений о реадмиссии государственные органы Республики Казахстан испытывают значительные юридико-практические трудности, обусловленные проблемностью национального законодательства в сфере реадмиссии, следствием чего является недостаточная степень правовой определенности их действий.

Так, на законодательном уровне не установлены правовые основания для инициирования реадмиссии, не определены государственные компетентные органы и не разграничена их компетенция, отсутствуют основания и допустимые пределы ограничения прав и свобод реадмиссируемых лиц, не разрешен целый ряд процессуальных и организационных вопросов в данной области правоотношений.

В своей совокупности перечисленные факторы способны негативным образом влиять на эффективность исполнения Республикой Казахстан международных реадмиссионных обязательств.

 

3. Цели принятия законопроекта

Целью принятия законопроекта является обеспечение потребности экономики в необходимой рабочей силе, национальной безопасности Республики Казахстан, усовершенствование системы управления этнической миграции, а также создания необходимой правовой основы деятельности уполномоченных государственных органов в сфере миграции населения и реадмиссии.

 

4. Предмет регулирования законопроекта

Предметом регулирования Законопроекта являются общественные отношения в сфере регулирования миграционных процессов и реадмиссии.

 

5. Структура законопроекта

Структура проекта закона состоит из статьи 1, предусматривающей внесение изменений и дополнений в законодательные акты, и статьи 2, предусматривающей порядок введения закона в действие.

Статья 1. Внесение изменений и дополнений:

  1. Кодекс Республики Казахстан  от 18 сентября 2009 года  «О здоровье народа и системе здравоохранения»;
  2. Уголовный Кодекс Республики Казахстан от 3 июля 2014 года;
  3. Кодекс Республики Казахстан от 5 июля 2014 года «Об административных правонарушениях»;
  4. Уголовно-исполнительный кодекс Республики Казахстан от 5 июля 2014 года;
  5. Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан от 31 октября 2015 года;
  6. Трудовой Кодекс Республики Казахстан от 23 ноября 2015 года;
  7. Кодекс Республики Казахстан от 25 декабря 2017 года О налогах и других обязательных платежах в бюджет (Налоговый кодекс);
  8. Закон Республики Казахстан от 20 декабря 1991 года  «О гражданстве Республики Казахстан»;
  9. Закон Республики Казахстан от 19 июня 1995 года «О правовом положении иностранцев»;
  10. Закон Республики Казахстан от 30 марта 1999 года «О порядке и условиях содержания лиц в специальных учреждениях, обеспечивающих изоляцию от общества»;
  11. Закон Республики Казахстан от 22 июля 2011 года «О миграции населения»;
  12. Закон Республики Казахстан от 29 января 2013 года «О документах, удостоверяющих личность»;
  13. Закон Республики Казахстан от 23 апреля 2014 года «Об органах внутренних дел Республики Казахстан»;
  14. Закон Республики Казахстан от 16 мая 2014 года «О разрешениях и уведомлениях»;
  15. Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года «О занятости  населения».

Статья 2. Порядок введения Закона в действие.

 

6. Результаты проведенного правового мониторинга законодательных актов по вопросам миграции населения.

По результатам проведенного правового мониторинга необходимость внесения изменений и дополнений в следующие законодательные акты не выявлено.

 

7. Предполагаемые правовые и социально-экономические последствия, в случае принятия законопроекта

Принятие предлагаемого законопроекта благоприятно отразятся на общественно-политической обстановке в стране и приведет к оптимизации оказания государственных услуг.

В целом законопроект соответствует как интересам общества, так и интересам государства, и согласуется с международными договорами Республики Казахстан. 

Отрицательных правовых и социально-экономических последствий в случае принятия законопроекта не предполагается.

8. Необходимость одновременного (последующего) приведения других законодательных актов в соответствие с разрабатываемым законопроектом

Необходимость одновременного (последующего) приведения других законодательных актов в соответствии с разработанным законопроектом отсутствует.

9. Урегулированность предмета законопроекта иными нормативными правовыми актами

Не требуется.

 

10. Наличие по рассматриваемому вопросу зарубежного опыта

Существуют два основных способа оценки потребности в иностранной рабочей силе в стране назначения, путем опроса и на основе заявок установления квот или трудового тестирование рынка.

Методами опроса пользуются такие страны как, Италия, США. В Италии оценка спроса на иностранную рабочую силу осуществляется на основе опросов, которая представляют собой потенциальный способ определения масштабов нехватки трудовых ресурсов на рынке труда через итальянскую информационную систему Excelsior.

Большинство рассмотренных стран используют метод заявок: Германия, Испания, Канада, Россия, Франция. При этом, во Франции, Германии и Испании местные органы власти играют важную роль в определении дефицита рабочей силы.

В Канаде потребность в рабочей силе в экономике страны рассчитывается на основе индекса (Help-wanted Index), который определяется на основе количества объявлений о приеме на работу, опубликованных в 22 крупнейших газетах страны. Он является индикатором спроса на рабочую силу, показывающим степень готовности компаний нанимать новых работников.

В Испании же основным инструментом для определения спроса на иностранную рабочую силу является «Каталог профессий с дефицитом рабочей силы», который дает точное представление о «положении в сфере занятости страны» и нуждах рынка труда.

С целью мониторинга и прогнозирования анализа рынка труда, представляется важным наличие сильной аналитической структуры, с четким определением полномочий и функций (опыт Великобритании – Совещательный совет по миграции, Migration Advisory Council). Данная структура должна иметь доступ ко всей имеющейся в стране информации по рынку труда и отвечать за проведение регулярного анализа и мониторинга с целью выявления имеющегося дефицита рабочей силы, а также за постоянное совершенствование методологии по оценке дефицита.

В США, например, Конгресс устанавливает ежегодную квоту для ряда квалифицированных и специализированных мигрантов. Квоты обеспечивают четкую основу для приема иностранной рабочей силы для политиков, администраторов, работодателей, гражданского общества и широкой общественности.  Квоты могут также служить важной политической целью в потребности в трудящихся-мигрантов. Квоты, как правило, устанавливаются каждый год в ответ на экономические и политические изменения.

Ниже приведены страны, реализующие успешную государственную репатриационную политику.

Иммиграция евреев является основой существования и безопасности Государства Израиль. Поэтому политика иммиграции и интеграции занимают важные позиции в государственной программе и определяющую роль в привлечении еврейских иммигрантов в Израиль. При этом,  Закон предписывает, что каждый еврей, доказавший свою принадлежность к данной этнической/религиозной группе, имеет право принять гражданство Израиля.

Польша.

В Польше действует Закон о репатриации. Лицо, ходатайствующее о выдаче репатриационной визы, обращается в польское консульство. При этом должны быть представлены доказательства о наличии условий для поселения (местожительство, источники содержания, возможность работы). Таким доказательством может быть, например, приглашение направленное польской территориальной административной структурой – Гминой или юридическим лицом. В случае принятия Консулом положительного решения лицо польского происхождения (репатриант) прибывает в Польшу с целью поселения на ПМЖ.

Германия.

В Германии введена годичная квота на прием переселенцев, составляющая до 100 тыс.чел. При этом к этническим немцам – претендентам на въезд в Германию, предъявляются высокие требования к знанию языка и доказательству принадлежности к немецкой культуре и традициям.

В современном состоянии национальное законодательство Республики Казахстан не готово к полноценному исполнению всего спектра реадмиссионных обязательств, поскольку не предусматривает необходимого набора инструментов для эффективной имплементации положений международных договоров о реадмиссии, и в этой связи нуждается в модернизации с учетом требований общепринятых стандартов в данной области и передового международного опыта.

- по терминологии

Принимая во внимание определенные юридические и содержательные различия между реадмиссией и выдворением, предлагается несколько изменить подход. В этой связи, для уточнения терминологии, используемой в казахстанском миграционном законодательстве, статья 1 Закона «О миграции населения» дополняется отдельным пунктом, определяющим термин «выдворение».

В целом, идея о необходимости четкой правовой регламентации понятийного аппарата в сфере принудительного возвращения мигрантов поддерживается.

Практика свидетельствует, что, как правило, во всех заключаемых соглашениях о реадмиссии присутствует специальная статья, в которой четко определяются используемые в соглашении термины, в том числе и базовое понятие «реадмиссия», формулировка которого дается исчерпывающим образом, исключающим неоднозначность его толкования.

При этом важно отметить, что миграционное законодательство Республики Казахстан различает, по сути, два неодинаковых по своей правовой природе типа выдворений:

- административное выдворение, как санкция за правонарушение, предусмотренное Особенной частью Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, и

- выдворение, как мера реагирования государства на нежелательные и/или антиобщественные действия иностранца или лица без гражданства. Именно такая трактовка термина «выдворение» следует из содержания статьи 28 Закона Республики Казахстан «О правовом положении иностранцев», статей главы 49 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан и частично статьи 60 Закона Республики Казахстан «О миграции населения». Об этом же свидетельствует и содержание абзаца второго статьи 51 («Административное выдворение за пределы Республики Казахстан иностранцев или лиц без гражданства») Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, согласно которому административное выдворение не распространяется «…на случаи выдворения иностранцев или лиц без гражданства, осуществляемого в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством Республики Казахстан». Таким образом, выдворение в толковании казахстанского законодательства по своим критериям достаточно близко термину «депортация» в толковании российского законодательства. 

Как следствие такого понимания, усматривается необходимость предложить определения не одному, а двум юридическим категориям - выдворению и административному выдворению.

 

- по разграничению  полномочий и распределении обязанностей:

Международный опыт свидетельствует, что, как правило, к исполнению реадмиссионных обязательств привлекаются миграционная служба и  пограничная служба. Причем, миграционная служба наделяется полномочиями центрального компетентного органа, то есть по определению возглавляет иерархию компетентных органов государства, уполномоченных в сфере реадмиссии. Именно такая типовая структура принята во многих европейских странах (хотя возможны и некоторые непринципиальные отклонения от данной схемы) и в государствах-участниках СНГ (например, в Республике Азербайджан, Российской Федерации, Республике Узбекистан).

Практика других государств имеющих положительный опыт в исполнении реадмиссионных обязательств, показывает, что для эффективной работы усилий только органа, уполномоченного в сфере миграции и имеющего поэтому достаточно узкую специализацию, явно недостаточно. Именно поэтому к деятельности в сфере реадмиссии на постоянной основе привлекается пограничная служба, которая решает свой специфический круг задач, исходя из установленной компетенции.

Для полноценной реализации соглашений о реадмиссии целесообразно также установить соответствующую обязанность и для органов пограничного контроля Республики Казахстан, которые структурно входят в состав Комитет национальной безопасности.

 

- по помещению иностранцев и лиц без гражданства, подлежащих реадмиссии в специальные учреждения органов внутренних дел.

Практика функционирования специальных учреждений с возможностью содержания в них всех категорий незаконных мигрантов (депортируемых, выдворяемых или реадмиссируемых) является общепринятой в европейских государствах, что может быть наглядно проиллюстрировано на опыте работы миграционных служб Германии и Нидерландов.

Государствам приходится самостоятельно с учетом национальных особенностей и имеющихся возможностей определять необходимые требования, предъявляемые к специальным учреждениям, предназначенным для временного размещения иностранцев и лиц без гражданства, подлежащих реадмиссии.

Есть только единственное требование общего характера – в таких учреждениях в безусловном порядке должен обеспечиваться базовые права человека и не допускаться унижающее достоинство личности обращение.

Так, например, в Германии в Центрах для содержания лиц, подлежащих принудительному возвращению в государства гражданской принадлежности или постоянного (преимущественного) проживания также содержатся и граждане Германии, отбывающие наказание в виде административного ареста за совершение административного правонарушения, а также наказание за совершение преступлений небольшой тяжести, если срок лишения свободы не превышает 2-х лет. Указанные категории граждан содержатся отдельно от мигрантов, подлежащих принудительному возвращению.

В Болгарии  функционирует Специализированный  дом для временного  помещения иностранцев, в нем содержаться лица, по которым принято решение о выдворении. Правовыми основаниями для содержания в таких учреждениях являются отсутствие документов и правовых оснований для пребывания в стране.  Лица остаются в специальных учреждениях до тех пор, пока их высылка не станет возможной. Общий надзор за задержанными входит в компетенцию руководителя Управления по делам миграции.

В Венгрии задержанные за нарушение миграционного законодательства на основании распоряжения полиции помещаются в центры задержания, находящиеся в ведении полиции. В настоящее время  не проводится различия между лицами, задержанными для возвращения в соответствии с соглашениями о реадмиссии, и с теми, кто выдворяется на общих основаниях.

В России аналогичные центры создавались на базе уже имевшихся объектов капитального строительства за счет их перепрофилирования и кардинального переоборудования. В настоящее время в Российской Федерации специальные учреждения созданы практически во всех субъектах, порядок их создания и функционирования унифицирован и в отношении всех категорий содержащихся в них лиц применяются единые правила внутреннего распорядка.

Учитывая экономическое положение Казахстана, планируется содержать  незаконных мигрантов, подпадающих под реадмиссию или подлежащих выдворению в имеющих специальных учреждениях органов внутренних дел.

 

- о предельных допустимых сроках временного размещения лиц, подлежащих реадмиссии, в специальных учреждениях.

Международная практика не предусматривает каких-либо унифицированных подходов к данному вопросу, оставляя его, по сути, на усмотрение национальных законодательств.

В то же время на уровне Европейского Союза в 2008 году была сделана попытка выработать общеевропейскую политику относительно максимальных сроков, в течение которых мигрант, подлежащий принудительному возвращению (не зависимо от формы (депортация, выдворение или реадмиссия) может содержаться в специальном учреждении закрытого типа. Итогом стало принятие Директивы Европарламента и Совета от 16 декабря 2008 г. «Об общих стандартах и процедурах, применяемых в государствах-членах ЕС, по вопросам возвращения незаконно пребывающих граждан третьих государств», согласно параграфам 5 и 6 статьи 15 которой срок содержания нерегулярных мигрантов в специальных учреждениях до момента их принудительного возвращения не должен превышать 6 месяцев, однако с учетом конкретных обстоятельств этот период времени может быть продлен еще на 12 месяцев. Таким образом, в соответствии с европейскими стандартами максимально возможный срок ограничения свободы лица, нарушившего миграционное законодательство, составляет 18 месяцев. Директива является обязывающей для всех государств-членов ЕС и потому после издания Директивы миграционные законодательства европейских стран приведены в соответствие с ее требованиями в части установления предельных сроков ограничения свободы передвижения нерегулярных мигрантов.

Однако интерес представляет тот факт, что до этого момента (до 2008 года) в различных европейских государствах применялся совершенно произвольный подход к вопросу срока содержания в специальном учреждении. Так, например, в Бельгии предельный срок содержания иностранца ограничивался 5 месяцами, после чего, независимо от обстоятельств, он подлежал безусловному освобождению, даже если продолжал сохранять статус нерегулярного мигранта и не мог быть выслан из страны. И, наоборот, в  Голландии на законодательном уровне вообще не была зафиксирована верхняя граница срока временного размещения таких лиц в специальных учреждениях закрытого типа. Известен, например, случай, когда иностранец, нарушивший законодательство Нидерландов и категорически отказывающийся сотрудничать с миграционной службой по установлению своей личности и документированию, беспрерывно находился в специальном учреждении свыше 2 лет! Точно так же не был установлен максимальный срок содержания нерегулярных мигрантов и законодательством Латвийской Республики.

Законодательство Российской Федерации по вопросам ограничения свободы передвижения иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению, депортации или реадмиссии, исходит из нецелесообразности установки фиксированного предельного срока для временного размещения таких лиц в специальных учреждениях. При этом во внимание принимается и тот факт, что в заключенных международных договорах о реадмиссии временные рамки реадмиссионных процедур существенно варьируются и не являются унифицированными. Так, например, согласно условиям Соглашения о реадмиссии, заключенного между Российской Федерацией и Европейским сообществом, максимально возможный период для выполнения всех необходимых реадмиссионных процедур составляет 330 дней. В то же время российско-украинским реадмиссионным соглашением установлен значительно меньший период – всего 130 дней, а российско-вьетнамским - 165. В этих условиях ограничение верхней границы срока временного размещения лиц, подпадающего под реадмиссию, в специальном учреждении, может снизить эффективность работы Федеральной миграционной службы как центрального компетентного органа за счет потери маневренности. Поэтому принято более гибкое решение, которое не только не снижает защищенность личности, но скорее способствует повышению гарантий обеспечения прав человека.

Таким образом, принимая во внимание достаточно широкий диапазон временных рамок для выполнения различных реадмиссионных процедур, предусмотренных заключенными Республикой Казахстан соглашениями о реадмиссии, и с целью создания необходимых условий для работы компетентных органов Республики Казахстан, при установлении сроков помещения иностранцев и лиц без гражданства, подлежащих реадмиссии, в специальные учреждения может быть рекомендован аналогичный подход, при котором верхняя граница такого срока остается открытой.

Эта рекомендация, помимо прочего, вполне согласуется с казахстанским миграционным законодательством, которое в настоящее время не предусматривают каких-либо ограничений сроков размещения иностранцев, в отношении которых принято решение о выдворении за пределы Республики Казахстан, в специальных учреждениях органов внутренних дел.

11. Предполагаемые финансовые затраты, связанные с реализацией законопроекта

Реализация законопроекта не потребует дополнительных финансовых затрат из государственного бюджета.

ВложениеРазмер
Иконка документа Microsoft Office koncepciya_rus.doc152 КБ
Разделы:
Изменён 23 апреля, 2018 - 18:45
Достижения за годы независимости РК
Адресная социальная помощь
Онлайн калькулятор по исчислению АСП
Проверка статуса
Лучшие социальные проекты, реализуемые в Казахстане
Республиканский конкурс «Еңбек жолы»
Развитие трудовых навыков и стимулирование рабочих мест
НСК
Новый национальный классификатор занятий